6.3 Plan- eller situasjonsorientert saksbehandling

I Europa snakker en gjerne om to hovedtradisjoner innenfor plan- og byggesaksbehandling. Det er den situasjonsorienterte, det vil si den britiske, som legger vekt på det materielle innholdet (the material conditions) i sine beslutninger om å tillate et prosjekt eller ikke. Innholdet i planen er bare ett av forholdene en må ta hensyn til. Den andre hovedtradisjonen er den planstyrte, der et prosjekt tillates dersom det er hjemlet i plangrunnlaget. De svenske og danske systemene blir sett på som planstyrte. Det nederlandske plansystemet blir plassert mellom disse to ytterpunktene.

Studier av systemene har som regel vært basert på lovtekstene. Det er imidlertid en kjent sak at lovens tekst og lovens praktisering kan være forskjellig. Ser en på den norske plan- og bygningsloven, vil systemet trolig bli vurdert å være relativt planstyrt, med et klart hierarki av plantyper og stor grad av offentlig kontroll. Vi vet imidlertid at § 30 om private reguleringsplanforslag benyttes flittig, og vi vet at både dispensasjonsmuligheten, dette med mindre vesentlig reguleringsendring og større revisjoner er hyppig forekommende tiltak. Dette er forhold som gjør at en i norsk plan- og utbyggingsvirkelighet er mye mer situasjonsorientert enn lovverket gir uttrykk for.

Det offentlige i Sverige og Danmark har et reelt planmonopol, noe som innebærer at de både utarbeider og godkjenner kommunedelplaner og reguleringsplaner. I Norge har vi tillatt at private utarbeider reguleringsplanforslag, noe som er mer på linje med hva som skjer på prosjektnivå i Storbritannia og i Nederland. En kan godt si at vi har en spesiell variant i Norge som er tilpasset en mer liberal tidsånd, der private løsninger vinner terreng på flere og flere felt. Utfordringen nå er å utvikle vår variant slik at

• offentlige behov ivaretas
• transaksjonskostnadene blir så lave som mulig
• saksbehandlingen sikrer allmennheten demokratiske rettigheter og grunneierne deres muligheter
• rettssikkerheten ivaretas

Diskusjonen omkring framtidens plan- og byggesakssystem omfatter

• forutsetningene som det offentlige utarbeider for egen og privat planlegging
• forutsigbarhet i disse forutsetningene og i den planprosessen som det offentlige ledsager de private utbyggerne gjennom
• fleksibilitet når det gjelder innholdsmessige løsninger over tid – dersom markedet har endret seg, må det kunne være mulighet for å endre innholdet i planene
• forpliktelse – både det offentlige og de private må kunne stå ved sine avtaler over tid – reforhandling må også skje i lys av de forpliktelsene en opprinnelig tok på seg

Forutsigbarhet har en rekke dimensjoner knyttet til planenes innhold og til planprosessene. Hvis det er bestemt at et område skal være industriområde, er det et signal til både omgivelsene og aktørene i området at her kan det komme virksomheter som skaper trafikk, støy og lukt. En virksomhet som etablerer seg i et industriområde, forventer at virksomheten kan være i området i uoverskuelig framtid. Den vil investere i produksjonsutstyr så vel som i tomt og bygninger. Dette kan være så tunge investeringer at endringer i områdets planstatus og bruk kan redusere et overskudd eller i verste fall føre til nedleggelse av bedriften.

Mange steder er det mangel på boligarealer, men ledige kontor- og produksjonslokaler. I noen industri- eller næringsområder har kommunene derfor tillatt omregulering til boligformål. En slik omregulering av arealer kan vise at systemet er fleksibelt. Det kan også ses på som mangel på forutsigbarhet. Blandet arealbruk er i mange tilfeller ønskelig, men det innebærer også utfordringer. Et boligområde inne i et industriområde påvirker hvilken type industri som kan etableres, og reduserer slik sett fleksibiliteten til området som industriområde. Det kan også redusere områdets attraktivitet som industriområde, og slik sett langsomt endre området til et boligområde.

I reguleringsplanen kan vilkårene for å etablere et boligområde eller et kontorbygg være fastlagt. Eiendomsutviklerne baserer sine vurderinger og kalkyler på den informasjonen de kan lese ut av reguleringsplanen. På bakgrunn av planen kjøper de tomter og prosjekterer. Dersom kommunen endrer vilkårene når konkrete prosjekt blir lansert, ved for eksempel å kreve at utbyggeren finansierer en type infrastrukturtiltak, reduseres forutsigbarheten for utbyggeren. Dette kan føre til at prosjektet blir stoppet på grunn av forventet dårlig fortjeneste eller tap ved realisering.

Andre ganger er det utbyggeren som har lyst til å endre prosjektet ut over det som er tillatt i reguleringsplanen, for eksempel ved å søke om å bygge to etasjer høyere enn det som er hjemlet i reguleringsplanen. Hvis kommunen tillater dette fordi det gjør prosjektet bedre, har det gått på bekostning av forutsigbarheten for omgivelsene, som forventet et seks og ikke et åtte etasjers bygg.

Utbyggerne er svært opptatt av at plan- og beslutningsprosessen er forutsigbar med hensyn til når en kan forvente å "sette spaden i jorda". Det er flere hensyn som er utfordringer i disse prosessene. For det første er tidsbruken i reguleringsplanfasen avhengig av om det kommer innsigelse fra noen myndighetsorganer. Om det skjer, har utbyggerne store muligheter til å diskutere prosjektet direkte med disse myndighetene. For det andre kan berørte naboer klage på vedtaket. Dette kan også forsinke prosessen, men forsinkelsene her er relativt forutsigbare da det er frister for klagene. Dersom et prosjekt blir svært kontroversielt, kan selve planleggingen ta lang tid. Kommunen blir ikke fornøyd med den private utbyggerens forslag, og flere runder må til før forslagsstilleren og kommunens administrasjon er enige om et prosjekt som kan fremmes for politikerne. Tidsbruken i slike tilfeller kan være helt nødvendig sett fra utbyggernes side fordi kommunen må påvirkes til å akseptere et prosjekt som de i utgangspunktet ikke hadde tenkt seg selv.

Den store utfordringen er de overraskende innspill som kan komme sent i planleggingen eller i beslutningsprosessen. Det finnes et eksempel på at veimyndighetene har kommet med krav om flere felt på hovedveien rett ved et stort utbyggingsprosjekt som var forutsatt finansiert av den private utbyggeren. Et annet eksempel er ønsket om revisjon av kommunedelplanen for et utbyggingsområde kun kort tid etter at utbyggingen av området startet opp. Den nye saksbehandleren i kommunen syntes den foreliggende planen og avtalen med utbyggeren hadde vesentlige mangler. Denne typen innspill som ikke er regulert i avtalen mellom kommunen og utbyggeren, er eksempler på fravær av forutsigbarhet som går på innholdet i planene.