6.2 Et offentlig plan- og byggesakssystem

Både i en del planleggingsteoretisk litteratur og i politiske pamfletter hevdes det at markedsmekanismene kan erstatte offentlig planlegging helt eller delvis. Selv de som hevder at privat sektor kan ta seg av det meste av byutviklingen, mener at samfunnet trenger offentlig planlegging av infrastrukturanlegg som veier, T-bane, tog og VA-system. Samfunnet har også behov for å legge til rette for at befolkningen som helhet kan nyte godt av frisk luft, offentlige parker og friområder og andre kollektive goder. Dette tilsier at det offentlige må ha innflytelse på hva private utbyggere foretar seg på sine områder. Så lenge det offentlige står for en stor del av velferdstjenestene som barnehager, skoler og eldreomsorg, er det naturlig med en offentlig planlegging.

Hvilken form for offentlig planlegging en skal ha, er imidlertid et spennende spørsmål, som ikke har noe klart svar. Plan- og byggesaksbehandlingen preges i dag av en stor andel privat planlegging og utbygging, samtidig som plan- og byggesakssystemet ikke er tilpasset denne situasjonen.

Offentlig planlegging er dessuten nødvendig for å løse konflikter mellom ulike offentlige etater. I prinsippet kan konflikter mellom private aktører og mellom private og det offentlige vedrørende utbyggingsspørsmål kunne løses av det sivilrettslige apparatet. Det er likevel mye som tyder på at den typen avveiing og konfliktløsning som skjer gjennom plan- og byggesakssystemet, på mange måter er mest effektiv og rettferdig.

For tiden står en overfor en rekke nye utfordringer:

• koordinering av statlige interesser i oversiktsplanlegging og prosjekt- behandling
• gjennomføring av transformasjon i områder med mange grunneiere
• avklaring av rammebetingelser for prosjektbehandling tidlig i planleggingen
• hvordan ha et relevant plangrunnlag for prosjekter i et skiftende eiendomsmarked

Det er lansert nye virkemidler for å kunne takle de nye utfordringene. Koordinering av statlige interesser vil for eksempel kunne bli bedre ved at det gjøres endringer i en del sektorlover, og at forskrifter og regelverk samordnes. Men dette er omstridt, og effekten er avhengig av det videre arbeidet. Et annet forslag er å gi bestemmelser om tversgående planoppgaver som samordnet areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging, samordnet vannplanlegging og planlegging av større natur- og friluftsområder. Et tredje forslag er at regional planlegging styrkes ved regler om utarbeiding av felles regional planstrategi, og at den styrkes som grunnlag for regionalt partnerskap og medvirkningsarena for sektorer og kommuner. Det ble også foreslått å opprette en formell meklingsfunksjon på regionalt nivå for mekling mellom statlige myndigheter og mellom slike myndigheter og kommunene i forbindelse med regional og kommunal planlegging. Disse forslagene, som alle ble lansert av Planlovutvalget, forsøker å oppnå at overordnede myndigheter i større grad skal kunne gi klare rammebetingelser for kommunene og aktørene. Utfordringen er at en ikke riktig vet om det regionale nivået fortsatt vil være det fylkeskommunale med betydelig lokal kompetanse, eller om det vil bli et større regionalt område med lengre avstand mellom myndighet og utøvende.

Det har også blitt reist forslag om å samle forvaltningen av plandelen og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven i et departement – og da i Kommunal- og regionaldepartementet. Andre muligheter er å samle all kommunal planlegging i Kommunal- og regionaldepartementet, mens nasjonale og regionale planer fortsatt sorterer under Miljøverndepartementet. Et alternativt grensesnitt mellom departementene er å flytte ansvaret for de stadig mer prosjektorienterte reguleringsplanene til Kommunal- og regionaldepartementet, mens Miljøverndepartementet fortsatt tar ansvar for kommuneplanleggingen inklusive arealdelen.

En formell meklingsfunksjon er kanskje det mest interessante forslaget. England har hatt en slik institusjon i årevis. Der har de imidlertid en kultur for situasjonsavhengig planlegging med forhandlinger, mens Norge er mer planorientert.

En utbygger ønsker selvsagt å bruke minst mulig tid og ressurser til planlegging. Utbyggerne ønsker å bygge ut og selge eller leie ut lokalene eller boligene. Kostnadene forbundet med planlegging, lobbyvirksomhet, møter med beboere osv. kalles ofte transaksjonskostnader. Noen transaksjonskostnader vil en alltid ha, men det er ønskelig at disse er minst mulige. Også for kommunene er det slik at disse kostnadene i forbindelse med prosjektgodkjenning er en belastning. Riktignok tar en gebyr for denne typen saksbehandling, men en bruker også ressurser som kunne vært brukt til forberedende saksbehandling. Også kommunene har derfor en interesse i å redusere transaksjonskostnadene. En effektiv måte å redusere denne typen kostnader på kan være å innføre forhåndskonferanser i reguleringsplanleggingsfasen med forpliktende uttalelser fra kommunen og statlige planmyndigheter.

Eiendomsutviklerne har i flere år sagt at forutsigbarhet er det viktigste i forbindelse med planmyndighetenes virksomhet. Forutsigbarhet har to sider. For det første dreier det seg om tidsbruk, ønsket om å vite hvor lang tid det vil ta å få en avgjørelse på en plan eller en søknad om rammetillatelse. For det andre dreier forutsigbarhet seg om innholdet i en plan. Hvis det står at området er regulert til boligformål, forventer utbyggeren å kunne bygge boliger. Beboerne i omgivelsene forventer også at det kommer boliger på den tomta. En utbygger vil ikke bare være opptatt av hva tomta er regulert til, men vil også vurdere hva markedet etterspør.

Derfor var det slik at en i 1970-årene opplevde det en kalte snikkontorisering i sentrale byområder. Nå opplever en at kontorer og andre reguleringsformål blir forsøkt endret til boligformål. Utfordringen for kommunene er å ha et plangrunnlag som er markedsmessig tilpasset og oppdatert. Hvis en merker at etterspørselen etter boliger øker på bekostning av kontorer, har en da kunnskap nok til å revidere planene slik at en endrer formålet fra kontor til bolig i tilstrekkelig grad – og på de riktige stedene? For å få denne kunnskapen må en jobbe så tett opp til markedsaktørene at en blir inhabil når disse fremmer sine saker? Eller er det slik at vi snart bør få en byforskning som er opptatt av å forstå eiendomsmarkedet slik at planmyndighetene har et bedre faktagrunnlag enn i dag som basis for sin planleggingspolitikk? Eller skal en lage robuste og fleksible planer som kan tilpasse seg nye situasjoner uten ny planbehandling?