3.10 Å leve med en plan

En vedtatt plan innebærer at arealbruk er vurdert gjennom en omfattende behandlings- og beslutningsprosess. En vedtatt plan gjør at både grunneieren/utbyggeren og andre kan vite hva som kan bygges eller ikke. Det skal derfor ikke være enkelt å fravike en reguleringsplan. Men en plan klarer ikke å ta opp i seg alle eventualiteter og endringsbehov som oppstår over tid. Det er derfor behov for å kunne endre planer helt eller delvis.

Dispensasjoner

En dispensasjon fra en plan innebærer at det blir godkjent et avvik fra planen uten at selve planen dermed blir endret. Dispensasjon vil derfor være mest aktuelt ved midlertidige og tidsbestemte unntak, men kan også gis ved varige unntak hvor det likevel ikke anses ønskelig å endre selve planen. Vesentlige planforutsetninger må ikke fravikes ved bruk av dispensasjon. I slike tilfeller må det fremmes forslag om endringer av planen.

Plan- og bygningsloven kapittel 19 gir regler om dispensasjon. Tidligere lov sa at det skal ikke gis dispensasjon uten at det foreligger "særlige grunner" til det. Nå sier § 19-2 at det ikke skal gis dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt. Ingen har rettslig krav på dispensasjon. Uttrykket "vesentlig tilsidesatt" må ses i forhold til de interessene som planen skal ivareta. Vedtak om dispensasjon skal begrunnes. Før en dispensasjon skal behandles, skal naboer og berørte sektormyndigheter varsles. Vedtak om dispensasjon kan påklages på samme måte som andre vedtak.

Det bør i utgangspunktet lages en ny plan når den gamle ikke lenger er aktuell eller holder mål som gjennomføringsgrunnlag. Men dispensasjoner er oftest nyttige når det oppstår mindre endringer som det ikke var tenkt på eller var mulig å forutse da planen ble laget. Her kan dispensasjon sikre at resultatet blir bedre enn om planen hadde vært fulgt til punkt og prikke. I andre tilfeller søkes dispensasjon for å få en høyere utnyttelse enn planen ga adgang til. Hvis dette fører til vesentlige endringer av reguleringsplanen, bør ikke dispensasjon gis.

Større og mindre vesentlige endringer

Når en reguleringsplan er vedtatt, kan den ikke endres uten en tilsvarende prosess som for en ny plan. Men plan- og bygningsloven (§ 12-14) åpner for såkalte mindre endringer av planen. Planen kan gis varig endring med en noe enklere prosess. Hva som er mindre endring, er i noen grad et skjønnsspørsmål i det enkelte tilfellet. Ofte vil kommunene se an konfliktgraden. Hvis en endring er ukontroversiell, kan en gå noe lenger i vurderingen av hva som er mindre endringer.

Med mindre endringer i plan- og bygningslovens § 12-14 menes endringer som relativt sett er mindre i forhold til planen, og som ikke går ut over hovedtrekkene i planen på en måte som forutsetter nytt offentlig ettersyn. Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Den nye begrepsbruken i plan- og bygningsloven, tar sikte på en klargjøring og innstramming i forhold til tidligere praksis, jf. begrepsbruken ”mindre vesentlig endring” i loven av 1985.

Det som nå gjelder er at mindre endring uansett ikke kan gjennomføres etter reglene i plan- og bygningsloven § 12-14 annet ledd dersom endringen:

• utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse etter pbl. § 4-3,
• forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som endringen direkte berører,
• reiser innvending fra sektormyndighet (innsigelsesmyndighet etter pbl. § 5-4),
• er i strid med overordnede planer, eller
• forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse erstatning etter reglene i oreigningslova.

• arrondering av formålsgrenser (justering av grensene mellom to arealformål),
• justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg,
• justering av byggegrenser, frisiktsoner og lignende,
• endring av tomtegrenser.

Erstatning, innløsning og ekspropriasjon

En reguleringsplan er helt avgjørende for hvordan et areal kan brukes. Det er planen som gir rammer for utbygging (form for utbyggingsrett) eller fastslår at området fortsatt skal være ubebygd. Planen kan således gi en grunneier mulighet til stor fortjeneste ved salg av boligtomter, mens naboen ikke får denne muligheten til salg. Når en reguleringsplan er vedtatt, er det alminnelige utgangspunktet at grunneiere og rettighetshavere ikke har krav på kompensasjon for restriksjoner som reguleringsplanene fører med seg (§ 15-3). Kommunen kan også endre tidligere arealdisponeringer, for eksempel fra byggeområde til landbruksområde, uten at den må gi erstatning for tap en grunneier vil kunne få på grunn av omreguleringen. Grunneieren har ikke rett på å få erstattet "tapt framtidig fortjeneste", men har under visse forutsetninger rett på å få erstattet reelle utgifter, for eksempel til prosjektering i henhold til tidligere vedtatt plan.

En reguleringsplan gir også adgang til ekspropriasjon av privat grunn for å oppnå formålet med planen (PBL kap 16). Ekspropriasjon innebærer tvangsoverdragelse av eiendom eller rettigheter mot fullt vederlag som fastsettes av skjønnsretten etter egne regler. Denne muligheten gjelder i ti år etter at planen er vedtatt. Ekspropriasjon har tradisjonelt vært knyttet til gjennomføring av større offentlige byggetiltak, slik som veibygging, vannverk og skole, men også til utbygging av boligfelt og næringsarealer. Politisk har det de siste to tiårene vært stor tilbakeholdenhet i kommunene med å bruke ekspropriasjon. Det er blant annet fordi det oppleves som et sterkt inngrep i grunneierrettighetene, og at det offentliges engasjement i gjennomføring av planer har avtatt.

Gjennomføring er langt på vei blitt private aktørers ansvar, og kommunen forutsetter at de private løser forholdet til grunneiere gjennom privatrettslige avtaler. I planer som omfatter omforming av byområder, viser det seg at det ofte er vanskelig å få til avtaler som sikrer en helhetlig utbygging av hele kvartaler. Et annet aspekt er at prisen på råtomt stiger fordi utviklingsplanene for området vanskeliggjør frivillige avtaler, blant annet på grunn av urealistiske prisforlangender. Kommunen kan også gjennomføre ekspropriasjon til fordel for private utbyggere, for eksempel for atkomstveier til et boligfelt.

Midlertidigforbud mot tiltak (dele- og byggeforbud)

Som før nevnt har en grunneier rett til å få bygge ut i henhold til en vedtatt plan såfremt utbyggingstiltaket tilfredsstiller lover og regler ellers. Det kan oppstå tilfeller der kommunen finner at en utbygging i tråd med plan er lite ønskelig. Dele- og byggeforbud nyttes da for å gi planmyndigheten pusterom til å utarbeide og vedta nye reguleringsplaner eller foreta revisjon av gjeldende planer (§ 13-1). Forbudet hindrer at det gjennomføres arbeider og tiltak. Det er planutvalget som kan vedta dele- og byggeforbud. Et slikt forbud er planutvalgets mulighet til å skaffe seg det plangrunnlaget en ønsker, når en ser at eksisterende planer er foreldet eller ikke i tråd med den politiske viljen.

Kommunen har fire år på seg til å få fram nye planer. Fylkesmannen kan forlenge fristen.