3.9 Planprosessen i praksis

Ovenfor er grunntrekkene i planprosessene gjennomgått slik for eksempel en nabo eller berørt blir involvert i en plansak. Den som skal utarbeide forslag til en plan, vil måtte forholde seg til en mer kompleks prosess. Her er god samhandling mellom dem som utarbeider planen og kommunens planadministrasjon helt avgjørende for et godt resultat.

Nedenfor tas det utgangspunkt i utarbeidelsen av et privat forslag til reguleringsplan. Prosessen er i prinsippet tilsvarende for de andre plantypene. Figuren nedenfor viser skjematisk saksgangen for en planprosess.

Idé

Planarbeidet starter ved at kommunen eller en grunneier eller utbygger har en idé om hvordan et areal bør kunne utnyttes. Kommunen kan for eksempel ønske å regulere deler av et friluftsområde til næringsområde. En privat grunneier kan få en ide om å regulere deler av sin eiendom til boligformål. Innledningsvis bør de som vil fremme en plan, fastlegge en avgrensing av det kommende planområdet. De bør sjekke hvem som er grunneiere og rettighethavere i tilgrensende områder og undersøke hva overordnede planer regulerer området til. Med en idé sammen med forundersøkelser om hvordan området kan utnyttes, tar en kontakt med kommunens planadministrasjon for en forhåndskonferanse. Dette bør helst skje ved en skriftlig henvendelse der det går fram hvem som er planlegger, og hvem som er grunneier. Videre bør andre opplysninger også inngå, slik som planens tenkte avgrensing og idé om arealbruk (formål og utnytting).

Oppstartsmøte

Oppstartsmøte (også kalt forhåndskonferanse i plansak) er betegnelsen på et forberedt formelt møte mellom utbyggeren med sin planlegger og kommunens planadministrasjon. Hensikten er at utbyggeren redegjør for sine intensjoner og foreløpige planskisser. Kommunen vil gi oversikt over planforutsetninger, andre planer som berører området, infrastruktur slik som vei, vann og kloakk, situasjonen med hensyn til skole og barnehager, friområder osv. Kommunen har en rådgivningsplikt for alle kjente forhold som kan berøre planen. Alle faktiske opplysninger bør bli gjort kjent og diskutert så tidlig som mulig.

Kommunen gjennomgår de krav den vil stille til det planmaterialet som skal sendes inn, før den formelle høringen og sluttbehandlingen. Oppstartsmøte bør også ta stilling til om planen utløser krav om egne konsekvensutredninger, og om det kan være aktuelt med en utbyggingsavtale mellom kommunen og utbyggeren. Det bør føres et formelt referat fra oppstartsmøtet. Vurderinger som er gitt i et oppstartsmøte, binder ikke formelt kommunens videre behandling. I dette ligger at selv om planadministrasjonen kan være positiv til en utbygging på oppstartsmøtet, vil videre behandling kunne gi andre innspill som kan endre denne innstillingen. Til slutt er det kommunestyret som tar den endelige avgjørelsen.

Kommunen bør ha representanter fra ledernivået med i forhåndskonferanser for å sikre forankring av synspunkter og dermed bidra til størst mulig forutsigbarhet. Mange kommuner har gode erfaringer med en mal for forhåndskonferanser, der den til og med gjøres ferdig og underskrives av partene i selve møtet.

Planprogram

For kommuneplaner og reguleringsplaner, som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, er det krav om planprogram (§ 33-2). Hensikten med planprogrammet er å avklare innhold og prosess for planarbeidet. For alle planer der det kreves en konsekvensutredning, skal planprogrammet også definere innholdet i konsekvensutredningen. Planprogrammet kan inneholde

• beskrivelse av intensjonene med og hovedinnholdet i planarbeidet
• aktuelle sektorinteresser
• beskrivelse av opplegg for planprosessen, herunder medvirkning
• beskrivelse av utredningsbehovet
• innhold i eventuell konsekvensutredning

Det er kommunen som avgjør innhold og omfang av planprogrammet, men det skal utarbeides og bekostes av forslagsstilleren. Planprogrammet skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til berørte parter. Slikt ettersyn kan kobles til oppstartsannonsering.

Oppstartsannonse og varselbrev

Neste formelle punkt for planleggeren er å annonsere og varsle med brev om oppstart av planarbeidet. Dette er mer utførlig omtalt tidligere.

Planutarbeidelse

Utarbeidelse av forslag til plan er en omstendelig prosess. Foruten alle planfaglige vurderinger, slik som plassering av hus med hensyn til klima, sol, utsikt, innsyn, støykilder, rasfare osv., må også mange andre forskjellige krav og innspill avklares. Videre må planen tilfredsstille kommunens krav til teknisk framstilling. Mange kommuner forlanger også en planbeskrivelse og har laget gode maler for planframstilling og sjekklister for vurdering av om det er tatt hensyn til alle aktuelle forhold.

Kommunene stiller ulike krav for å akseptere en plan som komplett for første gangs behandling. Planen må ha en forståelse og en tydelig form som viser reguleringsformål, reguleringsbestemmelser og være utformet i tråd med veileder kartforskrift, SOSI-standard og tegneregler. Forskrift og rundskriv angir at minstekravene skal gjelde i forhold til framstilling og innhold. Det er i dag ikke utredningsplikt for andre plansaker enn de som følger bestemmelser av konsekvensutredninger. Imidlertid er det alltid krav om risiko- og sårbarhetsanalyse for planer til utbyggingsformål, jf § 4-3.

Planforslaget sendes kommunen

Når planleggeren og utbyggeren finner at planforslaget er komplett, det vil si at planen både er slik de vil ha den, og at den er utformet slik kommunen og loven forlanger, kan den oversendes kommunen som et privat forslag til reguleringsplan. Er planforslaget sendt kommunen og det formelt er komplett, kan forslagsstilleren kreve at kommunen behandler det. Kommunen har da 12 uker på seg til enten å legge planen ut til offentlig ettersyn eller avvise planforslaget. Hvis planen må returneres på grunn av mangler, vil "stoppeklokka" i forhold til fristen på 12 uker avbrytes inntil mangler rettes opp, for så å løpe videre når opprettet planforslag igjen er mottatt i kommunen.

Det er fire mulige utfall av den administrative behandlingen:

1. Planen er i tråd med planadministrasjonens, eventuelt planutvalgets syn og anbefales lagt ut til offentlig ettersyn
2. Planadministrasjonen finner at forslaget strider mot andre planer eller inneholder forslag som av andre angitte grunner ikke er ønskelig, slik at de vil anbefale at planen forkastes. Som regel er det planinnholdet det er uenighet om. For eksempel kan det være at utbyggeren vil ha et bygg på åtte etasjer, mens planadministrasjonen ikke kan anbefale mer enn seks.
3. Planadministrasjonen er uenig i deler av planen , men velger i stedet for å forkaste forslaget heller å anbefale at det legges ut i flere alternativer, for eksempel ett med seks og ett med åtte etasjer.
4. Planadministrasjonen utarbeider eget forslag.

I alternativ 1 er planen kurant og kan ofte legges ut administrativt hvis planutvalget har delegert sin myndighet til rådmannen (plansjefen), som kan beslutte at planen legges ut. Hvis anbefalingen er å forkaste planen (2) eller endre den vesentlig (3), skal dette vedtaket fattes av det politiske planutvalget.

Forkastes planforslaget, har forslagsstilleren rett til å få planspørsmålet opp i kommunestyret hvis forslaget er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, slik at planutvalgets vedtak eventuelt kan omgjøres ved at kommunestyret instruerer planutvalget til å legge forslaget ut til offentlig ettersyn.

Gebyr

Kommunen kan ta gebyr for den tid og de kostnader som medgår til forberedende arbeider med private detaljreguleringsplaner fram til eventuelt vedtak om offentlig ettersyn. Det kan ikke tas gebyr for områdereguleringer, men kommunen og utbyggere kan inngå avtaler om spleis.

Offentlig ettersyn og høring

Etter vedtak om offentlig ettersyn overtar kommunen ansvaret for planen og dermed den videre behandlingen. Den er blitt "kommunal". Videre saksbehandling håndteres og bekostes av kommunen. Oftest velger kommunen å holde en tett kontakt med den private forslagsstilleren. Det er som regel lite hensiktsmessig å sluttbehandle en plan som ikke forslagsstilleren eller utbyggeren ønsker å gjennomføre.

Høringsperioden er minst fire uker, men kan være lengre hvis planen er meget omfattende, eller hvis den legges ut i forbindelse med ferier og lignende. Som nevnt tidligere annonserer kommunen høringen av planen og sender ut brev til berørte med opplysninger om planforslaget og angitt frist for å komme med merknader. Ofte arrangeres det møter under høringsperioden for å informere om planen og gi berørte mulighet til muntlig og direkte å si sin mening om forslaget.

Sluttbehandling

Når høringsperioden er over, vil kommunens saksbehandler sammenfatte innkomne merknader og gjøre seg opp en mening om hvilke merknader det bør tas hensyn til, og hvilke som ikke skal etterkommes. Det er vanlig å la forslagsstilleren kommentere alle innkomne merknader og komme med eventuelle forslag til endringer i planen.

Det lages nå et saksframlegg for politisk sluttbehandling av planforslaget. Først går det til planutvalget (såkalt 2. gangs behandling) og deretter til kommunestyret for endelig vedtak. Det er viktig å være bevisst på at kommunens saksbehandler arbeider på oppdrag av planutvalg og kommunestyre. En mengde kryssende interesser må avveies mellom utbyggeren, naboer, offentlige myndigheter og andre offentlige og private interesser. Det er en samlet balansert faglig framstilling av planforslagets kvaliteter og avveiinger for og imot som skal framstilles i innstillingen til planutvalget.

Det er ikke lovpålagt å orientere dem som har gitt høringsuttalelser, om at kommunen har mottatt deres brev. Det er imidlertid god service å gi slik tilbakemelding og kort orientere om hvordan saken behandles videre. Forslagsstilleren blir vanligvis heller ikke kjent med kommunens innstilling tidligere enn en uke før behandling. Dette kan i mange tilfeller skape en vanskelig situasjon dersom kommunens innstilling avviker fra det forslagsstilleren hadde tenkt seg.

Kommunestyrets vedtak om innholdet i en reguleringsplan bygger på det såkalte frie skjønn. Det betyr at det er politikerne som tar endelig stilling til forslag om arealbruk. Politikere kan forkaste hele eller deler av planen fordi de finner at forslaget ikke er bra nok. De kan for eksempel mene at boligfeltet blir for stort, tett, høyt og/eller stygt. Skjønnet må imidlertid være saklig forankret med hjemmel i loven. Videre må planvedtak oppfylle de alminnelige forvaltningsrettslige krav til saklighet og rimelighet.

I forbindelse med høringen kommer det som oftest opp forhold som gjør at planen må endres. Er dette mindre endringer, kan det gjøres før sluttbehandling. Er endringene av større omfang, må planen ut til nytt offentlig ettersyn. Hvis et boligfelt må flyttes fra en side av veien til den andre på grunn av trafikksituasjonen, må planen legges ut på nytt, slik at de som er berørt, kan ta stilling til den nye situasjonen. Hvis boligfeltet kun blir redusert i omfang, kan dette normalt gjøres uten ny høring. En huskeregel her er at hvis endringer fører til endret rettsforhold for noen, skal planen ut til fornyet høring. Hvis endringen medfører tilbakeføring til "naturtilstanden" (slik det er i dag), er det mindre sannsynlig at planen må ut på nytt til offentlig ettersyn.

Formelt er det kommunen som foretar endringer i planforslaget ettersom planen som nevnt nå er kommunal. I praksis gjøres dette oftest av forslagsstilleren. Det pågår normalt en dialog om hvilke endringer kommunen vil kreve, og hvilke forslagsstilleren kan leve med eller ikke. Dette er det vi kaller forhandlingsplanlegging. Planen kan også være formet med flere alternativer, jf. byggehøyde i eksemplet ovenfor. Da skal alternativene følge saken fram til kommunestyret slik at politikerne har mulighet til å foreta et reelt valg.

Annonsering av vedtatt plan og klageadgang

Når kommunestyret vedtar planen, trer den i kraft umiddelbart såfremt planen ikke inneholder en uløst innsigelse. Hvis en annen offentlig etat har reist innsigelse til planen og denne ikke er løst, må planen sendes til mekling (se nedenfor). Kommunestyrets vedtak av planen skal annonseres, og det skal gis en frist på minst tre uker til eventuelt å påklage vedtaket til fylkesmannen. Kommunestyrets positive vedtak om en reguleringsplan kan påklages av alle med rettslig klageinteresse.