3.2 Oversikt over plansystemet

Planleggingssystemet i Norge er (i teorien) bygd opp som et planhierarki, det vil si som en pyramide av planer der planer fra et ”høyere” nivå skal være rammer og retningslinjer for planer på et ”lavere” nivå i systemet. Dette innebærer at en regionalplan/fylkesplan skal styre en kommuneplan og en kommuneplan styre en reguleringsplan, som igjen styrer byggesaken, jf. kapittel 4. I teorien skal det som planlegges for et mindre boligområde, henge sammen med målsettinger gitt på høyere nasjonalt plan. Plansystemet bygger på at det høyt i planpyramiden gis grove, overordnede føringer, og at disse ”finspikkes” og detaljeres i mer og mer detaljerte plantyper nedover i systemet. Arealplanlegging skjer i hovedsak i ”nedre” del av pyramiden, det vil si i form av kommuneplan og reguleringsplan.

Planlegging skal skje i samspill mellom forvaltningsnivåene. Staten har et legitimt behov for å ivareta nasjonale hensyn og statens interesser. På nasjonalt nivå er det likevel ikke noen form for ”landsplan”. Det nærmeste vi kommer, er nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, som kan sies å være de nasjonale planleggingsredskapene. Vi behandler ikke disse her fordi de er verktøy for å styre den samlede nasjonale pengepolitikken og er ikke spesifikke planverktøy som slår inn i kommunal arealplanlegging. For fylkeskommunal og kommunal økonomiplanlegging er selvsagt statsbudsjettet helt avgjørende med hensyn til planlegging av årsbudsjettene. Det er også et vell av viktige nasjonale sektorplaner som vil virke inn på kommunal planlegging. Det er regnet opp at det er mer enn 60 statlige sektorplaner som kommunene skal ta hensyn til i sin planlegging.

Statlige bestemmelser

Plan og bygningsloven legger opp til en ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune i planleggingen. Staten skal ivareta nasjonale interesser og hensyn i planleggingen. Staten har etter dagens lov en del formelle virkemidler innenfor planlovgivningen:

• Klage § 1-9
• Innsigelser til planforslag § 5-4
• Statlige planretningslinjer § 6-2
• Statlige planbestemmelser § 6-3
• Statlig arealplan § 6-4
• Departemental omgjøring av vedtatte planer § 11-6 og § 12-13

I ny lov erstatter paragrafene om statlige planretningslinjer og statlige planbestemmelser det som tidligere het rikspolitiske retningslinjer (RPR) og rikspolitiske bestemmelser (RPB). Gjennom slike planretningslinjer kan regjeringen konkretisere nasjonale forventninger til planleggingen. Med andre ord skal regjeringen kunne gi føringer for planlegging lenger ned i systemet og slik prioritere områder der det er behov for nasjonale føringer. Statlige planbestemmelser skiller seg fra plan retningslinjer ved at de kan inneholde bestemmelser som er direkte bindende for privatpersoner. Slik er de langt på vei en forskrift.

Det er per dato fire til seks gjeldende SPR/RPR, alle innenfor Miljøverndepartementets fagområde.

I praksis virker både retningslinjer og bestemmelser styrende ettersom de i mange tilfeller danner grunnlag for merknader og innsigelser til arealplaner, eventuelt også klage og omgjøring av kommunale planvedtak hvis de strider mot statlige interesser.

Vanligvis ivaretar staten sine interesser gjennom samhandling med kommunene når planer lages og behandles. Hvis en utbygger eller kommune foreslår noe som en statlig etat ikke kan godta, kan denne etaten reise innsigelse. Innsigelse innebærer at dersom kommunen ikke tar hensyn til innsigelsen, kan planen ikke godkjennes. Vedtaksmyndigheten flyttes oppover til departementet (regjeringen). Statlige etater kan også påklage et kommunalt planvedtak og få det omgjort. I spesielle tilfeller kan staten utarbeide statlig arealplan og instruere kommunen gjennom behandling av denne.

Regional planlegging

Regional planlegging kan defineres som planlegging for deler av landet utover kommunegrensene og omfatter interkommunal planlegging, planlegging på fylkesnivå og planlegging på tvers av fylkesgrenser. Regional planlegging er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går utover kommunenivået og for å ”oversette” og tillempe nasjonal politikk til lokale forhold. Viktige oppgaver som er knyttet til blant annet samferdsel og infrastruktur, kystsone- og vassdragsforvaltning, lokalisering av kjøpesentra og bolig- og næringsstrukturen og viktige verne og miljøutfordringer, lar seg ikke alltid løse i kommunene alene. Planlegging på slike områder hører derfor hjemme på en regional arena.

Regional plan avløser fylkesplan og fylkesdelsplan (§ 19-1). Regional plan skal ha et langsiktig perspektiv (minst 12 år) og ta opp de strategiske utfordringene fylket står overfor. Fylkesplanen kan være både tematisk og geografisk innrettet. Tradisjonelt har fylkesplaner en tematisk inndeling med hovedfokus på kompetanseutvikling, næringsliv, kultur, infrastruktur, arealbruk og helse. Planen skal være en gjensidig politisk forpliktende avtale mellom de ulike partene i det regionale fellesskapet og sentrale statlige myndigheter.

Tidligere skulle fylkeplanen godkjennes av kongen i statsråd , altså ved kongelig resolusjon. Dette for å bidra bl.a. til å sikre at planen også forplikter statlige organer mht gjennomføring. Etter ny lov vedtas regional plan med endelig virkning av fylkestinget som regional planmyndighet. Imidlertid kan statlige fagorgan innenfor sitt ansvarsområde, eller kommuner som blir direkte berørt av planen, kreve at saken bringes inn for departementet når de har vesenlige innvendinger. Departementet avgjør da uenigheten og kan i den forbindelse gjøre de endringer som finnes påkrevd.

Det er reist kritikk mot fylkesplanleggingen for at den har vært lite forpliktende, og at de som fatter beslutninger av betydning for utviklingen regionalt, ikke forholder seg til fylkesplaner. Sektormyndighetene utarbeider egne sektorplaner uten nødvendig kobling til fylkesplanleggingen. Staten har hittil i liten grad tilkjennegitt sine ønsker og krav på en samordnet måte, noe som fører til at fylkesplanene ikke gir den oversikt og samordning av regionale interesser som tiltenkt.

På arealsiden har fylkesplanene med visse unntak hatt liten innflytelse. Fylkeskommunen har ikke hjemmel til å vedta fylkesarealplaner med rettsvirkning for arealbruken i kommuner. Men i ny lov kan fylkeskommunen (regional planmyndighet) vedta regionale planbestemmelser ( § 8-5) der det kan fastsettes at det for et tidsrom på inntil 10 år kan nedlegges forbud mot særskilt angitte bygge – eller anleggstiltak uten samtykke. Dette vil si at fylket kan nekte tiltak de mener vil stride mot regionale interesser. Regionplanen vil også fungere som grunnlag for innsigelser til kommunale planer.